《方案》同時提出了能耗雙控工作的總體目標，“到2025年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。到2030年，能耗雙控制度進一步完善，能耗強度繼續大幅下降，能源消費總量得到合理控制，能源結構更加優化。到2035年，能源資源優化配置、全面節約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達峰后穩中有降目標實現。”由此可見，至少在2030年前，我國能耗雙控制度還將發揮其歷史作用，為碳排放雙控制度留有較為充裕的基礎設施建設期，有利于保證能耗雙控制度向碳排放雙控制度的平穩過渡。

控(kong)制碳排放(fang)是應對全球氣候變(bian)化的關鍵措施，也是破解資源環境約(yue)束突(tu)出問題、實(shi)現可持續發展的迫切需要。從(cong)能耗“雙控(kong)”向碳排放(fang)總量和強(qiang)度“雙控(kong)”轉變(bian)，突(tu)出了(le)碳排放(fang)在能源革命過程中的總領性。

“高(gao)投入、高(gao)消耗(hao)(hao)、低效(xiao)(xiao)率”的(de)粗放(fang)型經(jing)濟(ji)發展方(fang)式曾嚴重制(zhi)約了(le)我(wo)國(guo)(guo)經(jing)濟(ji)進(jin)一(yi)步發展。上世(shi)紀90年(nian)代后，隨著對外開放(fang)程(cheng)度(du)不斷提高(gao)，我(wo)國(guo)(guo)向世(shi)界各國(guo)(guo)學習節能管理(li)政策(ce)，引(yin)進(jin)了(le)能源(yuan)(yuan)效(xiao)(xiao)率概念和(he)(he)電力(li)需求側、合(he)同能源(yuan)(yuan)管理(li)等(deng)節能新機制(zhi)。節能從以(yi)緩解能源(yuan)(yuan)短(duan)缺為(wei)目(mu)(mu)的(de)逐(zhu)漸改變為(wei)提高(gao)資源(yuan)(yuan)利(li)用經(jing)濟(ji)效(xiao)(xiao)益(yi)為(wei)主要(yao)目(mu)(mu)的(de)。“十三五(wu)”時期，為(wei)倒逼發展方(fang)式轉變、加快推進(jin)生態文明建(jian)設(she)，根據黨的(de)十八(ba)屆五(wu)中全會部署(shu)，在(zai)以(yi)往(wang)節能工作(zuo)基礎(chu)上，我(wo)國(guo)(guo)建(jian)立了(le)能源(yuan)(yuan)消費強度(du)和(he)(he)總(zong)量(liang)雙控(kong)（以(yi)下簡稱能耗(hao)(hao)雙控(kong)）制(zhi)度(du)，在(zai)全國(guo)(guo)設(she)定(ding)能耗(hao)(hao)強度(du)降低、能源(yuan)(yuan)消費總(zong)量(liang)目(mu)(mu)標，并將(jiang)目(mu)(mu)標分解到(dao)各地區，嚴格進(jin)行(xing)考核(he)，能耗(hao)(hao)“雙控(kong)”工作(zuo)取得(de)了(le)積極成(cheng)效(xiao)(xiao)。

但在(zai)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗“雙(shuang)控”制(zhi)度實施(shi)過程中(zhong)(zhong)，一(yi)直(zhi)存在(zai)管理(li)(li)缺乏(fa)彈性(xing)、能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗雙(shuang)控差別(bie)化(hua)管理(li)(li)措施(shi)偏少、不(bu)(bu)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)反映不(bu)(bu)同品種能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)的(de)(de)(de)單位能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗排放強度差異等(deng)弊端。一(yi)方面，能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗總(zong)(zong)量(liang)控制(zhi)不(bu)(bu)僅包含化(hua)石能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消(xiao)費(fei)，也包括(kuo)核(he)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)和(he)可再生能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)等(deng)非化(hua)石能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)，總(zong)(zong)量(liang)的(de)(de)(de)管控直(zhi)接影響了(le)可再生能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)的(de)(de)(de)開發(fa)利用(yong)和(he)可再生能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)豐沛(pei)地區的(de)(de)(de)經(jing)濟發(fa)展；另一(yi)方面，能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消(xiao)費(fei)總(zong)(zong)量(liang)中(zhong)(zhong)也包含了(le)用(yong)于原料(liao)的(de)(de)(de)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消(xiao)費(fei)，從合理(li)(li)性(xing)和(he)石化(hua)、化(hua)工等(deng)產業的(de)(de)(de)剛性(xing)需求來看有一(yi)定的(de)(de)(de)不(bu)(bu)合理(li)(li)性(xing)。

例(li)如(ru)，2021年(nian)國家(jia)發展改革(ge)委對(dui)(dui)部分省區能(neng)(neng)(neng)耗(hao)強度(du)、消(xiao)(xiao)費總量發出(chu)(chu)“紅(hong)燈”預警后，部分地(di)區為了競爭性完成(cheng)能(neng)(neng)(neng)耗(hao)“雙(shuang)(shuang)控(kong)”指標，甚至出(chu)(chu)現了“運動(dong)(dong)式”減碳(tan)、“一(yi)刀切(qie)(qie)”停產(chan)限產(chan)等錯誤(wu)行為，對(dui)(dui)經濟社會正常(chang)運行造成(cheng)較(jiao)大沖擊。隨(sui)著(zhu)清潔能(neng)(neng)(neng)源(yuan)消(xiao)(xiao)費占比的(de)(de)持(chi)續提升(sheng),單(dan)純考(kao)核(he)能(neng)(neng)(neng)耗(hao)已經不能(neng)(neng)(neng)有效反映出(chu)(chu)一(yi)個行業或(huo)企業的(de)(de)綠色(se)用能(neng)(neng)(neng)水平，單(dan)一(yi)的(de)(de)能(neng)(neng)(neng)耗(hao)約束的(de)(de)弊(bi)端越發顯(xian)(xian)現，限產(chan)限電“一(yi)刀切(qie)(qie)”就并未對(dui)(dui)消(xiao)(xiao)納清潔能(neng)(neng)(neng)源(yuan)的(de)(de)企業作出(chu)(chu)區分。雖然我國的(de)(de)二氧化碳(tan)排(pai)放(fang)(fang)總量中，能(neng)(neng)(neng)源(yuan)生產(chan)和消(xiao)(xiao)費相(xiang)關活動(dong)(dong)的(de)(de)碳(tan)排(pai)放(fang)(fang)占比較(jiao)高(gao)，控(kong)制了能(neng)(neng)(neng)耗(hao)在很大程度(du)上就控(kong)制了碳(tan)排(pai)放(fang)(fang)，但仍有相(xiang)當部分的(de)(de)碳(tan)排(pai)放(fang)(fang)來自(zi)非能(neng)(neng)(neng)源(yuan)利用，且(qie)非化石能(neng)(neng)(neng)源(yuan)消(xiao)(xiao)費不直接產(chan)生碳(tan)排(pai)放(fang)(fang)。因此，隨(sui)著(zhu)“雙(shuang)(shuang)碳(tan)”進(jin)程的(de)(de)推進(jin)，能(neng)(neng)(neng)耗(hao)“雙(shuang)(shuang)控(kong)”在精準(zhun)控(kong)碳(tan)方面的(de)(de)局限性愈發凸顯(xian)(xian)。

為此(ci)，2021年中央經濟工(gong)作會議中提出“創造(zao)條件盡早實(shi)現能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗‘雙控’向(xiang)碳(tan)排放(fang)總量和強(qiang)度‘雙控’轉變(bian)”，此(ci)舉(ju)打破了能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗“雙控”對(dui)可再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源利用(yong)的約束，更(geng)加符合化石能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源向(xiang)可再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源轉型的需求，對(dui)于促進節能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)提效、保障(zhang)合理用(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)、調整能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源結構和產(chan)業結構、減少溫室(shi)氣體排放(fang)、支撐(cheng)經濟持續高(gao)質量發展意義重大影響(xiang)深遠(yuan)。

一是有助于(yu)破解重(zhong)大(da)項目(mu)落地(di)能耗(hao)指標制約(yue)，為經濟(ji)增長提供更多用能空間。目(mu)(mu)前的(de)(de)(de)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)“雙(shuang)(shuang)控(kong)”制度不(bu)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)完全適應當前經(jing)濟社會發展(zhan)(zhan)需要，存在一定(ding)的(de)(de)(de)局限。以南方區(qu)(qu)域某(mou)省為例，國家(jia)下(xia)達的(de)(de)(de)“十四五”期間全省能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)消(xiao)費(fei)總量(liang)增(zeng)(zeng)(zeng)(zeng)量(liang)僅1170萬噸(dun)標準(zhun)煤，從各(ge)地(di)市(shi)儲備重(zhong)(zhong)點(dian)用(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)項(xiang)目(mu)(mu)情況看，單個地(di)市(shi)的(de)(de)(de)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗需求(qiu)就接(jie)近1000萬噸(dun)標準(zhun)煤，該增(zeng)(zeng)(zeng)(zeng)量(liang)無法(fa)滿足重(zhong)(zhong)大(da)項(xiang)目(mu)(mu)建設需求(qiu)。向(xiang)碳(tan)排(pai)放(fang)(fang)(fang)“雙(shuang)(shuang)控(kong)”轉變后，可有效(xiao)破解(jie)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗指(zhi)標對重(zhong)(zhong)大(da)項(xiang)目(mu)(mu)落地(di)的(de)(de)(de)制約，為經(jing)濟增(zeng)(zeng)(zeng)(zeng)長提供(gong)更(geng)(geng)多用(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)空間。可再生能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)豐沛地(di)區(qu)(qu)，可依托新(xin)增(zeng)(zeng)(zeng)(zeng)可再生能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)項(xiang)目(mu)(mu)，在不(bu)增(zeng)(zeng)(zeng)(zeng)加(jia)碳(tan)排(pai)放(fang)(fang)(fang)的(de)(de)(de)情況下(xia)大(da)力發展(zhan)(zhan)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)耗強(qiang)(qiang)度低的(de)(de)(de)優質項(xiang)目(mu)(mu)。不(bu)產生碳(tan)排(pai)放(fang)(fang)(fang)的(de)(de)(de)新(xin)增(zeng)(zeng)(zeng)(zeng)用(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)不(bu)納入能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)消(xiao)費(fei)總量(liang)控(kong)制，能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)有效(xiao)增(zeng)(zeng)(zeng)(zeng)強(qiang)(qiang)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)消(xiao)費(fei)總量(liang)管理彈性，為經(jing)濟發展(zhan)(zhan)騰出更(geng)(geng)多用(yong)(yong)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)空間。

二(er)是有助于激(ji)勵可再生能源(yuan)加(jia)快發展，電力需(xu)求特別(bie)是綠電需(xu)求增加(jia)。2020年底，我國(guo)非化石能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消費(fei)比(bi)重(zhong)僅為15.9%。為實現(xian)雙(shuang)碳目標，我國(guo)提(ti)出非化石能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消費(fei)比(bi)重(zhong)2025年要達到20%左(zuo)右(you)，到2030年達到25%左(zuo)右(you)，到2060年達到80%以上。全面推動能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)轉(zhuan)(zhuan)型，需(xu)要大力推行可再生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)替代行動，大力發(fa)展風能(neng)(neng)、太陽能(neng)(neng)等，不斷提(ti)高非化石能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消費(fei)比(bi)重(zhong)。向(xiang)碳排(pai)放“雙(shuang)控”轉(zhuan)(zhuan)變(bian)后，意味(wei)著新(xin)增可再生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)電力無需(xu)納(na)入能(neng)(neng)耗總量考核，將鼓(gu)勵(li)可再生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)發(fa)展，促進電力需(xu)求特別是綠色電力需(xu)求增加，有(you)助于實現(xian)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)轉(zhuan)(zhuan)型的目標。對企業而言，可推動其(qi)加速(su)布局再生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)的生(sheng)產和使(shi)用，加快實現(xian)從(cong)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)管(guan)理到碳排(pai)放管(guan)理的轉(zhuan)(zhuan)變(bian)。

三(san)是有助于制定碳市(shi)場減(jian)排目標，充分(fen)發揮市(shi)場機制作(zuo)用(yong)讓減(jian)碳更“自(zi)愿”。碳(tan)排放(fang)總量(liang)目(mu)標(biao)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)確立和分(fen)解(jie)，將(jiang)使(shi)得政府監管和市(shi)場(chang)手段(duan)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)結合更(geng)(geng)加科學(xue)有效。隨著全(quan)國碳(tan)市(shi)場(chang)覆蓋范(fan)圍(wei)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)不斷擴大，行業(ye)企業(ye)通過碳(tan)排放(fang)強度與總量(liang)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)目(mu)標(biao)設(she)定，便于規劃更(geng)(geng)清晰的(de)(de)(de)(de)(de)(de)減(jian)碳(tan)路線圖，從而以明確的(de)(de)(de)(de)(de)(de)預期和積極(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)意愿(yuan)參與碳(tan)市(shi)場(chang)交易，有利于提升整個市(shi)場(chang)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)活躍度和流動性(xing)。此外，全(quan)國碳(tan)市(shi)場(chang)允許使(shi)用可(ke)再(zai)生能源、林業(ye)碳(tan)匯、甲烷利用等項(xiang)目(mu)國家核實的(de)(de)(de)(de)(de)(de)自(zi)愿(yuan)減(jian)排量(liang)（CCER）進行配(pei)額抵消。碳(tan)排放(fang)雙控政策的(de)(de)(de)(de)(de)(de)實施，有利于更(geng)(geng)準確地識(shi)別碳(tan)排放(fang)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)來(lai)源和強度，引導企業(ye)主動優化(hua)用能結構，實現低碳(tan)轉型，帶動行業(ye)乃至經濟綠色(se)發展。與此同(tong)時，各(ge)類(lei)自(zi)愿(yuan)減(jian)排項(xiang)目(mu)參與碳(tan)市(shi)場(chang)減(jian)排將(jiang)面臨(lin)更(geng)(geng)大的(de)(de)(de)(de)(de)(de)機遇，也(ye)為我國實現能源轉型目(mu)標(biao)帶來(lai)新突破。