“能耗雙控”的(de)概(gai)念最早于2015年10月(yue)26日(ri)在(zai)黨(dang)的(de)十(shi)八屆五中全會中提出，全稱為“實行能源(yuan)(yuan)消耗總量和強度雙控行動”，旨在(zai)按(an)省(sheng)、自治區、直轄市(shi)行政區域(yu)設(she)定(ding)能源(yuan)(yuan)消費(fei)總量和強度控制目標，對各(ge)級地(di)方政府進行監督(du)考核，是推(tui)進生態文明建設(she)，解決資源(yuan)(yuan)約(yue)束趨緊、環境(jing)污染嚴重(zhong)的(de)一項重(zhong)要(yao)措施，但(dan)其(qi)也存在(zai)一定(ding)不完(wan)善之處(chu)，后(hou)文將展開(kai)分析(xi)。

“碳(tan)(tan)(tan)(tan)排(pai)放雙控(kong)(kong)”的(de)概(gai)念(nian)最早于2021年12月在中央(yang)經濟工作會議首次提出(chu)(chu)，即“創造條件盡早實(shi)現能(neng)耗雙控(kong)(kong)向碳(tan)(tan)(tan)(tan)排(pai)放總量和強(qiang)度(du)雙控(kong)(kong)轉變(bian)”。這是(shi)黨中央(yang)立足國家發展實(shi)際，推動(dong)經濟社會全面綠色(se)低(di)碳(tan)(tan)(tan)(tan)轉型作出(chu)(chu)的(de)重(zhong)(zhong)大制(zhi)度(du)設計，碳(tan)(tan)(tan)(tan)排(pai)放“雙控(kong)(kong)”將成(cheng)為未來(lai)我(wo)國碳(tan)(tan)(tan)(tan)達峰碳(tan)(tan)(tan)(tan)中和綜合(he)評(ping)價考核的(de)重(zhong)(zhong)要制(zhi)度(du)。

• “十一五”規劃把(ba)單位GDP能(neng)(neng)耗(hao)（即(ji)能(neng)(neng)耗(hao)強(qiang)度）降低作為約束性指標。
• “十二五”規(gui)劃(hua)在(zai)把(ba)單位GDP能(neng)耗(hao)降低作為約(yue)束性指標的同時，提出合理控制能(neng)源消費(fei)總量的要求(qiu)。
• “十三(san)五”時期提出實施(shi)能耗(hao)總量和強度“雙(shuang)控(kong)(kong)”行動，明確要求到(dao)2020年(nian)單位GDP能耗(hao)比(bi)2015年(nian)降(jiang)低(di)15%，能源消(xiao)費總量控(kong)(kong)制(zhi)在50億噸標準煤以內，國務院將全國“雙(shuang)控(kong)(kong)”目標分解到(dao)了(le)(le)各地(di)區，對“雙(shuang)控(kong)(kong)”工作進行了(le)(le)全面部署。
• “十四五(wu)”規劃進一步(bu)提出完(wan)善能(neng)(neng)源消費總量和強(qiang)度雙控(kong)制(zhi)度，重(zhong)點控(kong)制(zhi)化石能(neng)(neng)源消費，2025年(nian)單位GDP能(neng)(neng)耗(hao)和碳排放比2020年(nian)分別降低13.5%、18%，國務院將全(quan)國“雙控(kong)”目標分解到了各地區，對(dui)“雙控(kong)”工作進行了全(quan)面部署(shu)。

能耗雙(shuang)控工(gong)作(zuo)的考(kao)核(he)(he)方(fang)式是年度(du)和(he)每個五年規劃(hua)期針(zhen)對(dui)地方(fang)政府(fu)能耗雙(shuang)控工(gong)作(zuo)開展的事后評價(jia)。考(kao)核(he)(he)結果交(jiao)由干部主管部門作(zuo)為對(dui)省(sheng)級人(ren)民政府(fu)領(ling)導班子和(he)領(ling)導干部綜(zong)合(he)考(kao)核(he)(he)評價(jia)的重要依(yi)據(ju)，獎勵優(you)秀、懲罰(fa)落(luo)后，對(dui)進度(du)嚴重滯后、工(gong)作(zuo)不力地區(qu)進行(xing)嚴厲問責。

• “十二五”初(chu)步實施(shi)碳(tan)排(pai)放強(qiang)度(du)(du)控(kong)制(zhi)(zhi)，制(zhi)(zhi)定(ding)了“十二五”期間單位GDP的二氧化碳(tan)排(pai)放（即碳(tan)排(pai)放強(qiang)度(du)(du)）下降17%的約束性目標(biao)(biao)。基于各地區資源條(tiao)件、減(jian)排(pai)潛力、發展階段、產業結構(gou)、能源結構(gou)等實際情況，將碳(tan)強(qiang)度(du)(du)下降目標(biao)(biao)分(fen)解到地方(fang)加以落實。
• “十三(san)五(wu)”繼續提(ti)出控(kong)制(zhi)溫室(shi)氣體(ti)排放(fang)(fang)(fang)的(de)強度(du)(du)控(kong)制(zhi)目標(biao)，并且在(zai)強度(du)(du)上要提(ti)高要求，即“十三(san)五(wu)”期間單位GDP的(de)二氧化碳排放(fang)(fang)(fang)下降18%，到(dao)2020年碳排放(fang)(fang)(fang)強度(du)(du)比(bi)2005年下降40%~45%，到(dao)2030年碳排放(fang)(fang)(fang)強度(du)(du)比(bi)2005年下降65%以上。
• “十(shi)四五”規(gui)劃提出“實(shi)施(shi)以碳(tan)強度控(kong)制為主、碳(tan)排(pai)放(fang)總(zong)量控(kong)制為輔(fu)的制度”，制定(ding)了“十(shi)四五”期間碳(tan)強度下降(jiang)18%的約束性目標。

碳(tan)強(qiang)度考核評(ping)估(gu)工作與國民經(jing)濟和社會發(fa)展(zhan)五(wu)年(nian)規劃相對(dui)應，五(wu)年(nian)為(wei)一(yi)個考核評(ping)估(gu)期，采用年(nian)度考核評(ping)估(gu)和期末考核評(ping)估(gu)相結合(he)的方式(shi)進行。碳(tan)強(qiang)度降低指標完成情況(kuang)被納入各(ge)地區（行業）經(jing)濟社會發(fa)展(zhan)綜合(he)評(ping)價體系(xi)和干部(bu)政績考核體系(xi)。

表1 碳排放雙(shuang)控政策(ce)的提出(chu)和(he)發展

現階段(duan)“雙碳(tan)(tan)”工作仍處(chu)于起步(bu)階段(duan)，建立碳(tan)(tan)排(pai)放(fang)“雙控”制(zhi)度(du)(du)不可能一蹴而就，目標(biao)(biao)怎么(me)定(ding)、任務(wu)怎么(me)分、指(zhi)標(biao)(biao)怎么(me)設以及如何(he)考核(he)監督等多項工作仍需(xu)(xu)完善(shan)，需(xu)(xu)要(yao)大量基礎工作支撐。需(xu)(xu)要(yao)建立完善(shan)的碳(tan)(tan)排(pai)放(fang)統計(ji)、核(he)查體系，摸(mo)清家底。在掌握現狀(zhuang)的基礎上，結合經濟發展(zhan)水平(ping)、產業和能源結構、能源消費(fei)情況等，預測碳(tan)(tan)減排(pai)目標(biao)(biao)、下達總量控制(zhi)任務(wu)。同時考慮區域平(ping)衡等因素，面向不同地區科學分解指(zhi)標(biao)(biao)。此外，還需(xu)(xu)有(you)監督制(zhi)度(du)(du)、法規標(biao)(biao)準等配套(tao)政(zheng)策(ce)。各(ge)地區各(ge)部(bu)門需(xu)(xu)要(yao)提前謀劃(hua)、及早部(bu)署、精準施策(ce)，創造條(tiao)件盡早實現能耗“雙控”向碳(tan)(tan)排(pai)放(fang)“雙控”轉變，科學有(you)序推進實現“雙碳(tan)(tan)”目標(biao)(biao)。

首先，加快建立統(tong)(tong)一的碳排放統(tong)(tong)計核算體系。實施(shi)碳(tan)排(pai)(pai)放總(zong)量(liang)控制不僅(jin)僅(jin)是實現(xian)(xian)(xian)我(wo)(wo)國碳(tan)達峰碳(tan)中和(he)(he)目(mu)標的(de)(de)必(bi)由(you)之路，也是我(wo)(wo)國落實《巴黎協(xie)(xie)定》相關細則（如全球盤點），減排(pai)(pai)成效能經得起國際審議(yi)的(de)(de)重要(yao)環節。準確和(he)(he)及時掌(zhang)握(wo)碳(tan)排(pai)(pai)放數(shu)(shu)據(ju)是實施(shi)總(zong)量(liang)控制的(de)(de)前提，目(mu)前我(wo)(wo)國碳(tan)排(pai)(pai)放核(he)算(suan)(suan)(suan)監測標準規(gui)范、技(ji)術(shu)手(shou)段、管理機制等(deng)仍有(you)(you)大量(liang)欠缺，現(xian)(xian)(xian)有(you)(you)碳(tan)排(pai)(pai)放核(he)算(suan)(suan)(suan)工作存(cun)在標準邊界模(mo)糊、基礎數(shu)(shu)據(ju)薄弱(ruo)、核(he)算(suan)(suan)(suan)方法滯后等(deng)現(xian)(xian)(xian)實問題(ti)，部(bu)(bu)門間(jian)碳(tan)排(pai)(pai)放統(tong)計核(he)算(suan)(suan)(suan)協(xie)(xie)調(diao)機制仍不完(wan)(wan)善，存(cun)在數(shu)(shu)據(ju)孤島現(xian)(xian)(xian)象，難以適(shi)應(ying)“雙碳(tan)”工作形(xing)勢和(he)(he)要(yao)求(qiu)，亟須通過統(tong)一(yi)規(gui)范統(tong)計核(he)算(suan)(suan)(suan)體(ti)系、強化(hua)法律(lv)法規(gui)體(ti)系建設(she)、建立完(wan)(wan)善監管制度(du)等(deng)措施(shi)加(jia)快調(diao)整完(wan)(wan)善。在技(ji)術(shu)上(shang)，則需要(yao)加(jia)快應(ying)用數(shu)(shu)字化(hua)智能化(hua)平臺，在建立完(wan)(wan)善多部(bu)(bu)門協(xie)(xie)調(diao)的(de)(de)碳(tan)排(pai)(pai)放統(tong)計核(he)算(suan)(suan)(suan)制度(du)的(de)(de)同時，配(pei)套建設(she)信息化(hua)管理系統(tong)，使各部(bu)(bu)門碳(tan)排(pai)(pai)放基礎數(shu)(shu)據(ju)的(de)(de)匯(hui)集(ji)、審核(he)、反(fan)饋、核(he)算(suan)(suan)(suan)、分析、決(jue)策等(deng)工作環節更加(jia)便(bian)捷(jie)化(hua)。

其(qi)次，加(jia)強(qiang)碳排放“雙控”的頂(ding)層設計。建立合理的量化(hua)總(zong)量目(mu)標和(he)(he)靈活(huo)調整機(ji)制(zhi)(zhi)，是(shi)實現碳排(pai)放(fang)總(zong)量控制(zhi)(zhi)的關(guan)鍵(jian)。以能(neng)耗(hao)“雙(shuang)(shuang)控”制(zhi)(zhi)度的相關(guan)經(jing)驗教訓(xun)來(lai)看(kan)，能(neng)耗(hao)控制(zhi)(zhi)總(zong)量的指標是(shi)以各地經(jing)濟(ji)(ji)總(zong)量為基(ji)礎，因此我國(guo)(guo)西部(bu)地區普遍面臨著能(neng)耗(hao)指標不足(zu)的窘境。必須加強(qiang)碳排(pai)放(fang)“雙(shuang)(shuang)控”的頂層設計(ji)，為推(tui)動短、中、長期(qi)(qi)目(mu)標落實，應采取分階段、分步走的實施策略，完(wan)善區域和(he)(he)行業(ye)碳排(pai)放(fang)總(zong)量目(mu)標分解機(ji)制(zhi)(zhi)，避(bi)免碳排(pai)放(fang)“雙(shuang)(shuang)控”制(zhi)(zhi)度在短期(qi)(qi)內(nei)對(dui)經(jing)濟(ji)(ji)和(he)(he)行業(ye)競爭力造成過(guo)大(da)沖擊。鑒于當前國(guo)(guo)際局勢緊張、單(dan)邊(bian)主義盛行、全(quan)球經(jing)濟(ji)(ji)面臨衰退風(feng)險、供應鏈穩(wen)定(ding)(ding)性(xing)(xing)(xing)不足(zu)等系列問題(ti)，對(dui)未來(lai)經(jing)濟(ji)(ji)發展(zhan)的不確定(ding)(ding)性(xing)(xing)(xing)有極大(da)影響(xiang)，需(xu)設計(ji)與國(guo)(guo)內(nei)外環境掛(gua)鉤的動態調整機(ji)制(zhi)(zhi)，針對(dui)突(tu)發性(xing)(xing)(xing)國(guo)(guo)際事(shi)件(jian)和(he)(he)劇烈變化(hua)的國(guo)(guo)際環境，及時(shi)調整階段性(xing)(xing)(xing)減排(pai)戰略，保持經(jing)濟(ji)(ji)社(she)會(hui)推(tui)進減排(pai)的彈性(xing)(xing)(xing)與活(huo)力。

最后，發揮好(hao)市場(chang)機制(zhi)在碳排(pai)放總量控制(zhi)中的作用。需進一步完善(shan)現(xian)有(you)行(xing)(xing)政手段，逐(zhu)步擴大碳(tan)(tan)市(shi)場(chang)(chang)覆蓋范圍，是碳(tan)(tan)排(pai)(pai)放總(zong)(zong)(zong)量(liang)(liang)(liang)控(kong)制(zhi)目(mu)標實(shi)(shi)(shi)現(xian)的(de)(de)保障。以碳(tan)(tan)排(pai)(pai)放權(quan)交易和(he)行(xing)(xing)業(ye)總(zong)(zong)(zong)量(liang)(liang)(liang)控(kong)制(zhi)目(mu)標相結合為出發(fa)點，建立(li)配(pei)額(e)總(zong)(zong)(zong)量(liang)(liang)(liang)和(he)碳(tan)(tan)排(pai)(pai)放總(zong)(zong)(zong)量(liang)(liang)(liang)控(kong)制(zhi)目(mu)標銜接的(de)(de)碳(tan)(tan)交易市(shi)場(chang)(chang)機制(zhi)，不(bu)斷完善(shan)市(shi)場(chang)(chang)運(yun)(yun)行(xing)(xing)機制(zhi)，提高市(shi)場(chang)(chang)運(yun)(yun)行(xing)(xing)效率和(he)活躍度，充分(fen)發(fa)揮市(shi)場(chang)(chang)在碳(tan)(tan)減排(pai)(pai)中(zhong)的(de)(de)重要作用(yong)(yong)。積(ji)極探(tan)索先進數(shu)(shu)字技(ji)術(shu)(shu)(shu)在碳(tan)(tan)市(shi)場(chang)(chang)中(zhong)的(de)(de)創新應用(yong)(yong)，降低(di)運(yun)(yun)行(xing)(xing)成(cheng)本，如利用(yong)(yong)大數(shu)(shu)據技(ji)術(shu)(shu)(shu)和(he)人工智能技(ji)術(shu)(shu)(shu)對企(qi)業(ye)碳(tan)(tan)排(pai)(pai)放基礎數(shu)(shu)據進行(xing)(xing)鑒別、核證、校驗，利用(yong)(yong)區(qu)塊鏈技(ji)術(shu)(shu)(shu)提高交易過程(cheng)的(de)(de)安全性和(he)監測、報告、核查數(shu)(shu)據的(de)(de)真實(shi)(shi)(shi)性，利用(yong)(yong)虛擬現(xian)實(shi)(shi)(shi)、增強現(xian)實(shi)(shi)(shi)等技(ji)術(shu)(shu)(shu)實(shi)(shi)(shi)現(xian)遠程(cheng)碳(tan)(tan)盤查等。